สหรัฐอเมริกาตัด GSP : ไทยเจ็บแค่ไหน?

โดย อ.ดร.สุวรรณา สายรวมญาติ

ภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทัพยากร

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

ช่วงก่อนการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดีทรัมป์ได้อนุมัติให้มีการตัดสิทธิพิเศษทางภาษีสินค้านำเข้าจากไทยเพิ่มเติมจากเดิมเมื่อเดือนมิถุนายน 2563 อีกจำนวน 231 รายการ ในวันที่ 30 ธันวาคม 2563 ด้วยเหตุด้านการเปิดตลาดสินค้าและบริการอย่างสมเหตุสมผลในผลิตภัณฑ์เนื้อหมูของสหรัฐอเมริกาจากการร้องเรียนของ The National Pork Producers Council (NPPC) ในปี 2561 หลักจากผลการเจรจาเรื่องการอนุญาตให้นำเข้าเนื้อหมูและชิ้นส่วนหมูจากสหรัฐอเมริกาไม่เป็นดังหวัง แม้ว่ามีความพยายามเจรจากดดันประเด็นนี้กับไทยมาตลอดระยะเวลา 12 ปี

สิทธิพิเศษทางภาษี หรือ Generalized System of Preferences ใช้ตัวย่อ GSP คือ สิทธิพิเศษที่ประเทศพัฒนาแล้วให้กับประเทศกำลังพัฒนา โดยสามารถส่งสินค้าไปยังประเทศพัฒนาแล้วโดยที่ไม่ต้องเสียภาษีศุลกากรหรือเสียในอัตราต่ำกว่าข้อกำหนด เพื่อช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถแข่งขันกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งการให้ GSP เป็นการให้ฝ่ายเดียว (Unilateral) โดยไม่มีการต่อรองเกิดขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ประเทศกำลังพัฒนาไม่มีสิทธิในการเรียกร้องผลประโยชน์จากประเทศพัฒนาแล้วที่ให้สิทธิ GSP ได้ โดยสหรัฐอเมริกามีการให้สิทธิ GSP กับไทยมาตั้งแต่ปี 2519 ซึ่งการจะได้มาซึ่งสิทธิ GSP นั้น ประเทศกำลังพัฒนาต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขตามข้อกำหนด 6 ข้อ ได้แก่

1. ระดับการพัฒนาประเทศ พิจารณาจาก GNP per capita ต้องไม่เกิน 12,735 เหรียญสหรัฐ (ปี 2557)
2. ต้องมีการเปิดตลาดสินค้าและบริการอย่างสมเหตุสมผล
3. มีการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาอย่างเพียงพอและมีประสิทธิภาพ
4. มีการคุ้มครองสิทธิแรงงานในระดับที่เป็นที่ยอมรับของนานาชาติ
5. กำหนดนโยบายลงทุนที่ชัดเจน และลดข้อจำกัดทางการค้าของประเทศที่ได้รับสิทธิ
6. ให้การสนับสนุนประเทศสหรัฐอเมริกา ในการต่อต้านการก่อการร้าย

นอกจากนี้ ยังมีหลักเกณฑ์เพิ่มเติม คือ ต้องมีการพิสูจน์ตามกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rule of Origin) ว่าสินค้ารวมถึงวัตถุดิบที่ใช้ในการผลิตต้องมีแหล่งกำเนิดมาจากประเทศที่ได้รับสิทธิทั้งหมด หากมีการนำเข้าวัตถุดิบจากต่างประเทศต้องมีวัตถุดิบในประเทศอย่างน้อย 35% ของราคาสินค้าที่โรงงานหรือราคาประเมิน ซึ่งเป็นการผลิตภายใต้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดแบบสะสม (Cumulative Origin) คือ สินค้าหรือสินค้านำเข้า สามารถเป็นสินค้าในกลุ่มประเทศที่ได้รับสิทธิ GSP จากประเทศสหรัฐอเมริกาเช่นเดียวกัน ในกรณีของไทยซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศสมาชิกอาเซียน (ASEAN) ได้แก่ ประเทศกัมพูชา อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และเมียนมาร์ โดยสามารถนำมาคิดตามกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rule of Origin) ให้ครบ 35% ของวัตถุดิบภายในประเทศได้

เมื่อพิจารณาเกณฑ์ในการระงับสิทธิเพิ่มเติม (Safeguard measures) หรือกฎว่าด้วยความจำเป็นด้านการแข่งขัน (Competitive need limit :CNLs) มีเกณฑ์สำคัญคือ ส่วนแบ่งตลาดนำเข้าในประเทศสหรัฐอเมริกาเกิน 50% และมูลค่านำเข้าประเทศสหรัฐอเมริกาเกินมูลค่าขั้นสูงที่กำหนดไว้ในแต่ละปี ประมาณ 185 ล้านเหรียญสหรัฐ โดยมูลค่าขั้นสูงจะเพิ่มขึ้นทุกปี ปีละ 5 ล้านเหรียญสหรัฐ

จากข้อมูลสถิติพบว่า ประเทศไทยมีการใช้สิทธิ GSP มากเป็นอันดับต้น ๆ โดยในปี 2561 ไทยใช้สิทธิ $4,395.77 ล้านเหรียญ คิดเป็นร้อยละ 19 ของ GSP ทั้งหมด เป็นในอันดับ 2 รองจากอินเดีย ซึ่งส่งผลให้ในปี 2562 สหรัฐอเมริกาตัดสิทธิ GSP ที่ให้แก่อินเดียทั้งหมดในเดือน มิ.ย. 2019 ด้วยเหตุผลว่า ไม่มั่นใจว่าจะเข้าไปขายในตลาดอินเดียได้อย่างเท่าเทียม ทำให้ในปี 2562 ไทยใช้สิทธิ GSP เป็นอันดับหนึ่ง มีมูลค่า $4,817.09 ล้านเหรียญ คิดเป็น 23.93% ของการใช้สิทธิ GSP ทั้งหมดจาก 121 ประเทศ เป็นประเทศกำลังพัฒนา 73 ประเทศและประเทศด้วยพัฒนา 43 ประเทศ โดยมูลค่าการให้สิทธิ GSPทั้งหมดในปัจจุบันนั้นน้อยกว่า 1% เมื่อเทียบกับมูลค่าการนำเข้ารวมของสหรัฐอเมริกาและมีแนวโน้มลดลง แต่ด้วยเหตุที่ไทยขอใช้สิทธิ GSP เพิ่มขึ้นมาตั้งแต่ปี 2557 ทำให้มูลค่าการนำเข้าเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อาจเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้สหรัฐตัดสินใจตัดสิทธิ GSP ของไทยในปี 2020 รวม 804 รายการ แบ่งออกเป็น 2 ครั้ง

ครั้งที่ 1 วันที่ 25 เมษายน 2563 ถูกตัดไปทั้งหมด 573 รายการ ได้แก่ อาหารทะเล ผักและผลไม้ เมล็ดพันธุ์ น้ำเชื่อมและน้ำตาล ซอสถั่วเหลือง น้ำผักและผลไม้ ไปจนถึงอุปกรณ์เครื่องครัว ประตูหน้าต่าง ไม้อัดและไม้แปรรูป เครื่องประดับ แผ่นเหล็ก และสแตนเลส เป็นต้น

ครั้งที่ 2 เดือน ธันวาคม 2563 จะถูกตัดอีก 231 รายการ ได้แก่ อุปกรณ์ชิ้นส่วนยานยนต์และส่วนประกอบ พวงมาลัยรถยนต์ ล้อรถยนต์ กรอบแว่นตาทำจากพลาสติก เคมีภัณฑ์ เป็นต้น

ข้อมูลจาก The office of the United State Representative พบว่า ปี 2562 สหรัฐอเมริกานำเข้าไทยสินค้าจากไทยเป็นประเทศอันดับ 16 ด้วยมูลค่าประมาณ $33.400 พันล้านเหรียญ เพิ่มขึ้น 5% จากปี 2561 (เพิ่มขึ้น 75.3% จากปี 2552) โดยกลุ่มที่มีการนำเข้ามากที่สุด  (2-digit HS) ได้แก่ เครื่องจักรกล ($8.4 พันล้านเหรียญ) อุปกรณ์ไฟฟ้า ($7.6 พันล้านเหรียญ) ผลิตภัณฑ์ยาง ($4.0 พันล้านเหรียญ) ยานพาหนะ ($1.2 พันล้านเหรียญ) และอุปกรณ์เกี่ยวกับจักษุ ($1.2 พันล้านเหรียญ) ซึ่งมีสัดส่วนการขอใช้สิทธิต่อมูลค่าการนำเข้าน้อยกว่า 10% ยกเว้นยานพาหนะมีสัดส่วน 37.8% และอุปกรณ์จักษุ 24.0%

สำหรับอาหารทะเลแปรรูปที่มีการถกเถียงและเป็นที่กังวลต่อผู้ประกอบการ พบว่ามูลค่านำเข้าภายใต้สิทธิ GSP มีสัดส่วนเพียง 0.2% เท่านั้น ดังนั้น การส่งออกอาหารทะเลแปรรูป จึงไม่อาจส่งผลกระทบมากนักหากมีการตัด GSP ขณะที่ผลิตภัณฑ์อาหาร เครื่องดื่ม มีสัดส่วนการใช้ GSP ต่อมูลค่านำเข้ารวมค่อนข้างสูงถึงประมาณร้อยละ 90 กลุ่มนี้จึงเป็นกลุ่มที่น่ากังวลมากที่สุด รองลงมาคือ ผลิตภัณฑ์ผักแปรรูป ซึ่งมีสัดส่วน 48.0%

รศ.ดร.จุฑาทิพย์ จงวนิชย์ กลุ่มวิจัยความสามารถในการแข่งขัน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประมาณการว่า ผักและผลไม้ปรุงแต่ง และอาหารทะเลแปรรูป จะมีสัดส่วนการตัดสิทธิ GSP 6.6% และ 6.4% ตามลำดับ นั่นหมายถึง ผักและผลไม้ปรุงแต่ง จะต้องเสียภาษีนำเข้าอยู่ในช่วง 1.3% – 14.9% โดยเฉลี่ย 7% ซึ่งค่อนข้างสูงเมื่อเปรียบเทียบกับสินค้าตัวอย่าง แต่เมื่อเฉลี่ยทั้ง 573 รายการ พบว่า ภาษีที่เพิ่มขึ้นจะอยู่ที่ประมาณ 4.3% จากการตัดสิทธิ์ครั้งที่ 1 ตามรายการ Tariff line ประมาณ $61 – $93 ล้านเหรียญ

สำหรับการตัดสิทธิครั้งที่ 2 ตามรายการ tariff line จำนวน 231 รายการ ต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้นประมาณ $28 – $27ล้านเหรียญ โดยส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มของเครื่องจักรและอุปกรณ์ไฟฟ้า อุปกรณ์ยานยนต์และเครื่องจักรกล และยานยนต์ ในส่วนของสินค้าเกษตรกลุ่มผักและผลไม้ปรุงแต่งมีการตัด GSP 5.63% คิดเป็นสัดส่วนมูลค่าการส่งออก อยู่ที่ประมาณ 1.5 – 1.8% หรือประมาณ 12.0 – 13.0% ของการใช้สิทธิ GSP ซึ่งถือว่าไม่เยอะมาก คิดเป็น 0.03 – 0.05% ของการส่งออกสินค้ารวมของไทยไปตลาดโลก

เมื่อพิจารณาผลกระทบหากให้มีการนำเข้าผลิตภัณฑ์เนื้อหมูและชิ้นส่วนสหรัฐอเมริกา อุตสาหกรรมที่ได้รับผลกระทบโดยตรงคือ อุตสาหกรรมการผลิตสุกรและอุตสาหกรรมต่อเนื่อง โดยเฉพาะผู้ประกอบการฟาร์มสุกรขนาดเล็กและขนาดกลาง ดังเช่นผลที่เกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมสุกรของเวียดนามที่อนุญาตให้มีการนำเข้าผลิตภัณฑ์เนื้อหมูและชิ้นส่วนไปเมื่อสองปีก่อนจนทำให้ผู้ประกอบการฟาร์มสุกรของเวียดนามประสบภาวะขาดทุนต่อเนื่อง เนื่องด้วยอุตสาหกรรมการผลิตสุกรของไทยมีกลไกทางการตลาดทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ราคารับซื้อสุกรหน้าฟาร์มปรับตัวตามอุปสงค์และอุปทานของสุกรและเนื้อสุกร โดยช่วงที่จำนวนอุปทานสุกรมากเกินความต้องการ ราคารับซื้อหน้าฟาร์มจะปรับตัวลดลงจนทำให้ผู้ประกอบการรายเล็กจำนวนมากเลิกกิจการจึงทำให้จำนวนผู้ประกอบการฟาร์มสุกรรายย่อยและรายเล็กลดลงอย่างต่อเนื่องในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา

ขณะที่จำนวนฟาร์มขนาดกลางและขนาดใหญ่เพิ่มจำนวนมากขึ้นจากการปรับตัวของการขยายขนาดฟาร์มเพื่อให้เกิดการประหยัดต้นทุน (Economy of Scale) และการทำมาตรฐานฟาร์ม เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน จนทำให้ปี 2563(มกราคม – ตุลาคม) ไทยสามารถส่งออกสุกรขุนมีชีวิตประมาณ 2 ล้านตัว มูลค่า 1.3 หมื่นล้านบาท และส่งออกเนื้อสุกรและผลิตภัณฑ์รวมถึงชิ้นส่วนต่าง ๆ ปริมาณ 4.3 หมื่นล้านตัน มูลค่า 5.1 พันล้านบาท

เมื่อเทียบกับภาษีที่ไทยต้องเสียเพิ่มขึ้นจากการตัดสิทธิ GSP ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น จึงสามารถสรุปได้ว่า การตัดสิทธิ GSP ของสหรัฐอเมริกา จึงไม่ทำให้ไทยเจ็บเท่าใดนัก และผู้ประกอบการไทยควรที่จะต้องพัฒนาและปรับตัวให้พร้อมกับการแข่งขันทางการค้าที่ไม่มีสิทธิ GSP